继“切实保障国家粮食安全”被中央经济工作会议列为明年六大主要任务之首后，２４日闭幕的中央农村工作会议再次强调，保粮食安全，耕地红线要严防死守，现有耕地面积必须保持基本稳定。
记者在基层调研时发现，国家一再强调１８亿亩耕地红线，但是对具体种什么并没有严格规定，单纯强调农业用途保持不变显得过于宽松，在城镇化进程加快、土地流转加速的大背景下，严守耕地红线的同时，有必要再加设一条“粮食生产底线“，以防止各方各打各的“小算盘”，而忽略了粮食安全“大账”。
近两年来，我国鼓励发展新型农业生产经营模式，各地粮食生产适度规模经营方式不断涌现，包括粮食主产区在内的土地流转速度都在不断加快。然而受粮食生产成本上涨、比较效益下降等因素影响，流转后的土地“非粮化”现象随之升级。根据农业部门的统计，土地流转后用于种植非粮作物的面积已达４５．９％。而从记者在基层了解到的情况看，在一些地方上报的粮食种植面积中，已经非粮的土地并没有剔除，全国粮食种植面积的家底到底有多大“水分”成疑问。
粮食生产缘何受排挤？粮食种植面积缘何“家底不清”……记者调研发现，这些现象的背后，是流转大户、流出农户和地方政府三大主体各打各的“小算盘”。
一是粮食种植效益低而流转大户追逐“高利润”。据农业部统计，截至２０１２年１２月底，全国家庭承包经营土地流转面积２．７亿亩当中，流入工商企业的有２８００万亩，比２００９年增长１１５％，流入工商企业的土地已占到流转总面积的１０．３％。来自国家行政学院决策咨询部和四川社科院的一份调研报告反映，流转给工商企业的土地只有６％用于种植粮食作物，也就是说企业租地经营“非粮化”率高达９４％，有的甚至“非农”。
日渐兴起的专业大户、家庭农场等新型经营主体，其经营领域也逐渐向高效农业倾斜。在上世纪８０年代中后期，浙江省即出现家庭农场的雏形，当时的适度规模经营大户以种粮为主，到９０年代后期，随着效益农业发展步伐加快，从事蔬菜、瓜果、畜禽养殖等多种经营的规模大户成主流。以宁波为例，截至２０１２年，２７９个家庭农场中，有２４２家从事蔬菜瓜果种植、８４家养禽畜，从事粮食生产的仅有２８家。
导致流转大户“非粮化”最直接的原因是种粮比较效益低。据中国人民大学农业与农村发展研究院测算，当前我国粮食生产的成本增长高于产值增长，收益率呈下降趋势。稻谷、小麦、玉米收益率由１９９８年的３０．６％下降到２００９年的２４．３％，大豆由３７．０％下降为２２．１％。在各类农产品中，粮食的收益又大大低于油料、棉花、糖料和蔬菜等经济作物。
二是地方政府难挡政绩诱惑。专家指出，一些原本种粮食的土地，经过整村整乡流转后，被建设成所谓的“农业园区”，而进入的工商资本几乎都以高效农业、观光农业经营为主。由于所涉产业还是姓“农”，农业和土地部门不太会管。即便有违规，“安全系数”也很大。由此，不可避免地造成大量的农耕地变为非粮用地。这种方式造成的粮食生产用地流失，比因城镇化、工业化等因素所造成的蚕食粮食生产区更具隐蔽性。
值得注意的是，今年中央一号文件提出加快培育新型经营主体后，地方政府热衷于出政绩，出现贪图数量而急功近利地加快土地流转的做法。在此过程中，容易忽视资本打生产管理用房、农家休闲游的政策擦边球的情况，资本下乡“圈地”、耕地上盖房子等问题也没有得到有效遏止。
三是农民要钱与中央要粮的矛盾在土地流转方面表现得越来越突出。一方面，土地流出的租金逐年高企，种粮大户难以负担。山东省兖州市小孟镇沙窝村村民种粮大户仇汉华告诉我们，当地土地流转的租金已到了１２００元一亩，这个价格对种粮的人来说难以承受。“种粮流转土地的租金不应超过８００元，否则肯定赔本。”另一方面，由于流转土地用途不同，流转的价格差别较大，表现出同地不同价的现象。浙江衢州耕地租金在每亩６００元左右，而种植苗木等多年生作物租金每亩８００－１０００元。巨大的租金差异吸引农户将土地流转给租金高的一方，从而推动土地流向非粮农业。
“过去我的土地租给了种粮大户，租期５年，一年前到期后我收了回来，租给了外县种大棚的，租金从５００斤稻谷一下子涨到１０００斤稻谷。头几年真是白白浪费了钱。”山东省诸城市林家村村民沙碧群说。
面对“粮地要保护”与“地方要发展”的现实矛盾，中央农村工作会议再次明确对耕地红线要严防死守。从地方实践看，要调动和保护好“两个积极性”，应着力把好粮田面积、流向、租金三个关口，稳定完善粮食保障政策。
首先，摸清家底，提高土地规划效率。中央农村工作会议强调“现有耕地面积必须保持基本稳定”，因此，有必要开展一次种粮实际面积的全国性调查，切实摸清土地流转后的使用现状，在此基础上明确各地保粮食安全的“底线”，严格实行农地用途管制，这条高压线应当与耕地红线同等重要。可借鉴浙江省建设“粮食生产功能区”的做法，提高土地规划效率。浙江省从２０１０年起作出粮食生产功能区的决策，要求到２０１８年建成８００万亩粮食生产功能区，水利、农业综合开发等项目资金、粮食收购订单等优先支持粮食生产功能区建设。对粮食生产功能区采用卫星定位监测，若发现区域内不种粮食，则要对相应的经营方进行处罚。这一做法切实稳住了良田粮用。
其次，进一步规范土地流转，把住“流转地去向”关。对于工商企业长时间、大面积租地经营的行为，应“严”字当头，认真贯彻中央一号文件对其予以严格的准入审查和限制，但鼓励和引导资本流入粮食种植的产前（育种）、产后（深加工与销售）以及产中的服务环节。农业部门应尽早拿出准入和监管细则。贯彻“种粮优先”的土地流转原则，采取切实有效的措施，让种粮大户、粮食生产经营组织优先受让农户流转的土地。以奖励方式引导农户将承包地流转给种粮的专业大户、家庭农场等规模经营主体，使其总收益等于甚至超过非粮作物的租金，从源头引导土地流转的方向。
第三，加强粮食生产扶持政策，新增补贴变“普惠制”为“专惠制”。中央农村工作会议提出，要调动和保护好“两个积极性”，要让农民种粮有利可图、让主产区抓粮有积极性，要探索形成农业补贴同粮食生产挂钩机制，让多生产粮食者多得补贴，把有限资金用在刀刃上。建议国家新增粮食补贴资金应向规模经营倾斜，将现行粮食补贴政策由“普惠制”转为“专惠制”，可根据种粮的面积或产量进行补贴，并制定阶梯性粮食生产扶持政策，对生产规模大、出售商品粮量多的规模经营主体进行奖励；增加对粮食生产区的财政转移支付力度，建立粮食生产区的利益补偿机制；建立粮食流转大户专项资金，为其提供金融、保险等扶持与服务，同时鼓励新型农业经营联合体延伸粮食生产经营产业链。